深度分析：发展通用航空乃中国强国的必经之路

　　[摘要]本文通过对世界发达国家通用航空发展现状的分析，指出通用航空产业的巨大经济价值，是促进经济可持续发展的强劲动力、通用航空发展与百姓生活息息相关、通用航空发展具有潜在的军事价值，是加强国防建设，维护国家安全的重要保障。本文分析了我国发展通用航空的必要性，并提出了几点思考。
　　
　　[关键词]航空运输 通用航空纵观世界，随着人类文明进步，社会需求，科技推广，人们对航空飞行器的运用领域也在不断扩大，且对通用航空发展的依赖和需求也更加迫切，更加强烈。随之，通用航空发展，受到世界各国的广泛关注和高度重视，尤其欧美发达国家已具备相当规模。

　　
　　国际上一般把航空业按照用途分类，把航空分为军用航空和民用航空两大类。民用航空又分两部分：一部分是为公众服务的航班飞行，称运输航空；另一部分是除上述航班飞行之外的所有民用飞行活动，统称通用航空。通用航空涉及国民经济的很多领域，包括企业和个人的公务飞行、教学飞行、空中观光、体育航空、工农业生产、城市治安、医疗救援、环境保护等等。我国《通用航空飞行管制条例》第三条规定：“通用航空，是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动”。从中我们可以看出，通用航空的范畴极为广泛，其重要性不言而喻。事实上，在世界通用航空发展趋势的驱动下，我国通用航空发展也在应运而生，已有越来越多的人加入到通用航空发展的队伍中，也引起了各级领导的高度重视。
　　
　　一、发展通用航空的必要性1.通用航空在发达国家的蓬勃发展，也预示我国通用航空发展势在必行。目前，我国与发达国家相比，通用航空整体发展尚处于较低水平。据权威部门公布，现在全球通用飞机约有34万架，直接提供了专业性的工业航空、农业航空、应急救援、空中巡逻、空中游览、飞行培训和公务飞行等活动。其中，仅美国就有约22.2万架，占全球通用航空飞机的70%左右，每年飞行时间超过2800万小时，有供通用航空器使用的机场、直升机起降机场17500个。加拿大约有3.1万架通用航空飞机，澳大利亚、俄罗斯、巴西等国拥有的通用航空飞机也都在1万架以上。通用航空能够在这些国家得到蓬勃发展，既与这些国家旺盛的通用航空需求有关，也与政府对通用航空大力实行扶持政策密不可分。
　　
　　改革开放30年，我国社会经济诸多领域取得突飞猛进发展，但通用航空事业严重滞后改革开放步伐，尤其从近年来抢险救灾、工业勘探、农业作业、休闲飞行等方面的需求情况看，显得更加迫切。截至2008年底，我国通用航空器拥有总数898架，机场70个，通用航空飞行员约3076人左右，从绝对数看，都远远落后欧美发达国家。我国人口占全球人口1∕5,而通用飞机占有量不到1∕400,从中，一方面由于我国处于发展中国家和社会主义初级阶段，通用航也属于起步阶段；另一方面也预示着我国对通用航空有着巨大的发展空间。据有关专业机构预测，中国通用航空事业将迎来一个急速发展阶段，未来十年中国通用飞机的需求总价值将达到155亿美元。
　　
　　2.通用航空产业具有巨大的经济价值，是促进经济可持续发展的强劲动力。通用航空是各国国民经济的重要组成部分，也是保持经济增长的有力工具。因为通用航空本身就是一个链条庞大的产业，直接涉及投资、生产、流通和消费各个环节，涉及制造、维修、营销、服务等多种领域。
　　
　　从航空业看，据牛津研究院有关航空业发展促进数据显示：全球每年航空运输业可直接提供550万个就业机会，并创造4250亿美元的国民收入。航空业所创造的国民生产总值是制药业、纸坊业的1.5倍，是汽车制造业的1.3倍。航空业及供应链上的其他（比如旅游业）航空业相关的附属产业总共能够提供3300万个就业机会，并创造1.5万亿美元的生产总值。如果把它当做一个国家来排名，他创造的国内生产总值（GDP）将位于意大利和西班牙之间，即第八位。就是这样的经济数据，全球只有2%的二氧化碳排放量来源于航空业。所以在当今中国，以GDP来衡量经济发展水平和以节能减排为重要原则的社会里，发展航空业是促进社会经济可持续发展最理想的选择之一。
　　
　　再谈通用航空，国际经验表明，通用航空产业投入产出比为1:10,就业带动比为1:12。现在美国通用航空产业一年的产值为1500亿美元，提供了126.5万个就业岗位，通用航空对美国的经济贡献为1500亿美元，超过当年GDP的1%。但是中国一年的产值仅17.9亿元人民币，提供就业岗位仅8000多个。所以说，加快通用航空发展步伐，是我国实现小康社会目标的必由之路，也是实现经济可持续增长的强大动力。
　　
　　3.通用航空发展与百姓生活息息相关。目前，我国航空业市场主要集中在大中城市，运量又主要集中在大城市之间的航线。而国际上的通常做法是在许多小城市、偏僻地区或交通不便地区开拓通用航空市场。发展通用航空还可以带动相关产业，诸如新材料、电子、通信、能源等一系列相关高新技术产业的发展。通用航空发展不仅关系到国民经济发展，而且与百姓生活息息相关，进而关系到人民生命财产安危。
　　
　　目前，我国除航空运输外，包括在电力建设、海洋探测、国家防沙漠化与抢险救灾、公路救援等方方面面对通用航空需求非常广泛。据有关部门公布，前几年，我国每年在公路上的死亡人数在10万左右。近年来，通过严格治理，这个数字已经明显下降，但仍然每年有8万人在公路上死亡。试想，如果有通用航空飞机及时救援，相当一部分人的生命是可以保住的，也就是说上述数字是可以大幅下降的。
　　
　　“5?12”汶川特大地震中，航空救援发挥了重要作用。据不完全统计，在救援阶段共出动飞机约428架，实施抗灾救援飞行8277架次，转运和空头救灾物资22543吨，转运伤员和灾民66728人次，为夺取抗震救灾的全面胜利，发挥了不可替代的作用。但也在许多重要环节暴露出我国航空应急救援体系存在的薄弱环节。如：救援装备太少，救援机型不配套，等等。
　　
　　2009年2月25日在北京航空航天大学，由中国航空学会主办，召开了“航空救灾救援体系建设高级论坛”，来自全国各界的100多位院士和专家出席了会议，就如何提高航空抗灾救援能力和体系建设问题进行了专题研讨。大家一致认为，尽快建设“军民融合、平灾结合”的国家航空应急救援体系，是我们构建和谐社会、维护社会稳定、促进经济发展、心系群众安危的一项重大“民生工程”，更是一项安国利民的重大战略举措4.通用航空发展具有潜在的军事价值，是加强国防建设，维护国家安全的重要保障。通用航空具有准军事性质，可随时服从国家军事部门的调遣或完全转为战时军事体系中。以美国为例，在第一次海湾战争中，美国政府征用的民用飞机向海湾地区运送了大量人员和物资，分别占总数的2/3和1/4。美国发达的通用航空也为可能的战争储备了大量准军事飞行人员。不妨我们再看看以色列，通用航空发展给其带来的国家利益。1982年，第五次中东战争中，以军致使叙利亚在贝卡谷地经营10余年，耗资20亿美元的防空体系毁于一旦，而以色列仅损失飞机10架，其中无人驾驶飞机和直升机6架。本应该是一场激烈的交火，却出现了如此的一边倒，这是为什么？
　　
　　关于这场战争，有关专家分析认为，在交战双方战机性能差距不大的情况下，以色列空军使用了从美国购买的E—2C预警机，就是E—2C预警机的使用，引导以军空对空导弹能在叙空军机载雷达探测不到的距离发射，并最终击中目标；且对叙军地面导弹实施干扰，不能被实施精确打击。
　　
　　以色列空军从实战中体会到预警机的重要作用， 2003年8月，国防部花费大约4.7亿美元，购买4架美国的G550喷气商用飞机，用来秘密研制空中预警机，而之前这类飞机被广泛的应用到通用航空活动中。2007年，经改造，首架“海雕”预警机交付以色列空军。2008年，在第46届范堡罗航展中，以色列以其配备极为先进的主动式相控阵雷达“费尔康”和其它电子侦察系统以及先进的预警、情报搜集装置等现代化通讯指挥系统的新型预警机“海雕”一亮相，顿时一片哗然。相关专家一致认为，该机是世界最好的预警机，它可以指挥以色列空军整个作战行动，并协调空军与陆海军之间的作战活动。从这个例子可以看出，通用航空业的发展，特别是通用航空制造业的发展，不但对加强国防建设，而且对保护国家利益有着极其重要的意义。
　　
　　二、当前制约我国通用航空发展的主要因素进入二十一世纪，我国的经济保持多年高速增长，人民生活水平不断提高，各行各业都在市场经济的带动下表现出勃勃生机。然而，通用航空却面临着发展缓慢，甚至停滞不前的境地，这使得我国的通用航空不但远远落后于世界平均水平，而且还使得许多相关行业的发展受到了一定程度的限制。究其原因，笔者认为，当前制约我国通用航空发的主要因素至少有如下几点：
　　
　　1.社会普遍对通用航空发展的认知不够。在我国，随着改革开放的进一步深入，人民生活水平得到了不断的提高。航空业不但为国家经济的建设发挥着它的独特的功能，而且还作为一种方便快捷的交通运输工具走入百姓的生活之中。但由于国情和生产力发展水平的因素加上缺乏相关的舆论宣传，人们对通用航空还比较陌生。对于一般人来说，大都认为航空业是提供客货运输的交通工具，对于大多数人来说，可能都没有听说过“通用航空”这一名词；有些人的就是知道，而对于发展通用航空事业，也认为是民航业的事。由于社会各界普遍对航空业缺乏实质的认识，对通用航空在国民经济中的地位和作用知之甚少，长时间以来缺乏足够的认识，导致通用航空事业发展滞后也就见怪不怪了。而我国通用航空业务发展缓慢，各通用航空企业缺乏市场推广意识和营销手段，导致民众对该行业的认知程度极低。这也是通用航空市场长期需求不足的主要原因。
　　
　　2.政策法规体系不完善。通用航空的发展离不开政策法规环境、基础保障环境、运营环境和支持服务环境等的支持。从政策法规环境来看，目前我国尚未出台可推动、促进通用航空产业发展的国家政策。如低空空域开放、减免飞机进口环节税赋、购置通用航空飞机的贴息贷款等。从法律、法规环境方面看，目前中国通用航空法律、法规体系包括国家法律（民航法）、行政法规等不少内容，且民航局已初步建立了通用航空法规体系，涵盖了市场准入、安全运行、适航审定、专业技术人员执照要求、机场建设、飞行管制等方面的内容。但现有法规体系中仍存在规章的针对性不强、对通用航空管理沿用航空运输标准、规章衔接性不强等问题。由于政策法规等问题，以致管理体制成为制约通用航空事业的主要因素之一。首先，低空空域没有开放，已成为制约我国通用航空产业发展的瓶颈。低空空域一般是指一定高度以下的全部空域，美国规定3000米以下为低空，低空飞行不受管制限制，属非管制空域，飞行相对“自由”，但要受到管制员的监控。但在美国发生“9?11”事件后，一些国家也对非管制空域和自由飞行附加了许多限制，对此也应引起我们的深思，在调整空域结构和管制的过程中应立足我国实际，不能盲目照搬国外的所有做法。我国的低空空域是指真高在1000以下100以上的空间范围。按照我国对空域的规定，航路以外的飞行属于军航管理，所以低空空域的管制应归军航。但低空空域的使用者大部分是通用航空，通用航空又由民航有关部门负责行业管理，而飞行的管理和飞行保障工作，则大部分由军航飞行管制单位组织实施。军航对空域用户的注册、资质、航空器的适航和人员遵章守纪情况及技术状况等都无法及时准确地掌握，在空域和飞行计划的审批上没有可靠的依据，难以做出准确的判断。同时，随着部队训练科目难度的增加，部队对低空空域的使用要求也逐渐加大，飞行冲突会更加严重。这些方面矛盾不能妥善解决也制约了低空空域的开放。其次，通用航空在行业管理上存在多头分散管理，难以形成刺激市场快速发展的管理政策。国家民航局、教育部门、军队、各公司分别管理属下的企业，不利于通用航空业的宏观调控，容易造成市场混乱，企业规模小、信息分割和管理措施不能有效到位，从而制约了整个通用航空业的发展。其三，缺乏系统的通用航空管理法规和技术标准。通用航空中使用品种繁多的航空器，飞行有高空、低空、超低空，使用空域随机性大，飞行作业项目复杂多样，飞行时间不确定等行业特殊性质，目前套用运输航空法规和技术标准不适合通用航空的实际情况，迫切需要建立保证飞行安全、规范市场运作、运营审批、飞行申报、适航审查、对非经营性补贴、保障投资者利益、价格管理等一整套法规和标准体系迫在眉睫。通航飞机作业环境开放不够尤其是低空管制制约太多。通航作业需提前“一事一报”地申请空域，手续繁琐时间长。安全管理薄弱，飞行事故和事故征候大大高于运输航空。通用航空保障环境恶化，加油难、机场收费漫天要价、税费高、资源配置不合理、缺乏融资渠道等。
　　
　　3.公共服务体系和监控手段缺失。以美国的飞行服务站为例：飞行服务站属于空管设施，负责全美飞行总量75%以上的通用航空飞行，并提供飞行情报等服务，为有效减轻了空中交通管制系统负荷和通用航空发展做出了巨大贡献。其飞行服务站的服务范围覆盖全美所有空域，主要功能是实现了飞行计划、气象等数据的自动处理和传输。而中国这样的服务机构尚属空缺，飞行计划、气象等数据自动化处理和传输的能力还不完善。此外，空管部门缺乏低空飞行监控手段。由于通用航空的适航标准的原因，各类飞机的机载设备不规范，飞行高度低，现在的空管手段难以对其实行跟踪监控。而且，低空空域多为“雷达覆盖不到，通信够不着”的地区，管制部门难以准确掌握其飞行动态，容易出现“失控”现象。
　　
　　三、促进通用航空健康快速发展的几点思考1.制定完善适用于通用航空发展的法规。由于通用航空首先隶属于航空业，而航空业本身由于对安全性的要求涉及到航空器适航、空域规划、人员培训等一系列问题。从国家整体利益看，建立完善适用于通用航空发展的法律法规十分必要。古人云：“权谋为一时之计无法永固，人治则因人而异不能持久”。只有法制才能避免因时间和人的转变而使制度失去原有的效力，从而确保政令得以延续。因而，在法规政策方面，要统筹规划通用航空法规、规章的清理、修订及完善工作，建立与航空运输相区别的经济管理、安全管理、运营审定、机场建设等运行规则。调整、完善通用航空飞行事故、作业事故的分类和统计方式，构建与通用航空发展相适应的安全管理体系。作为政府应积极推动通用航空发展，并发挥决定性的作用，要以制定经济计划的方式进行规划、干预，实施有效管理监督。美国政府正是以这种方式使通用航空成为美国经济中一个巨大的充满活力的行业。在飞行安全管理方面，美国联邦航空局飞行安全管理法规适用于所有驾驶、拥有和制造通用航空飞机的人。中国虽然已经制订了自己的民用航空法规，并在不断完善，但是缺乏有效的监督执行机构，尤其是在通用航空领域。通用航空在政府方面的另一个关键问题是取得进入空域飞行的许可，特别是在低空飞行的许可。在美国，通用航空飞机可以在大多数空域自由地飞行，这使得通用航空快速地发展。此外政府也要在完善补贴政策，平衡社会利益和企业利益中发挥作用。通用航空企业每年承担着大量抢险救灾、保护农林生产、保护生态环境的社会公益任务，必须完善平衡社会利益和企业利益的补贴政策。进一步完善《民航通用航空专项资金的使用管理规定》，充分使用好民航通用航空专项资金，对于执行国家抢险救灾和重大社会效益的通用航空任务，无论是民航总局所属还是非所属通用航空企业，均给予适当补贴，以减轻通用航空企业因承担公益带来的经济负担。
　　
　　2.有效开放低空空域。低空空域开放是空域管理中的一部分，开放低空空域，不等于放松对空域的管理，而是为日益发展壮大的通用航空提供合理有效的飞行空间，实现平时高效率、战时快动员，平灾结合、军民融合、寓军于民的一种创新的管理体制。从这样的角度来看，开放低空空域已不单是一种国家行为，同时也是一种社会行为。只有在社会、政府的共同努力下通用航空的发展才能更好更快。开放低空空域为通用航空创造良好的生存空间应当具备下列基本条件：
　　
　　（1）建立低空空域使用准入制度。一是低空空域飞行必须符合低空各类空域对空管、机载设备和地面保障设施的相关要求；二是低空空域内的目视飞行，应符合以下气象条件：能见度大于5公里，距云底高300米，与云的水平距离1500米，航空器时速不大于450公里；三是组织实施低空空域飞行的单位或个人，应当具备对所属航空器实施不间断指挥控制的能力。
　　
　　（2）建立低空空域使用申报备案制度。组织实施低空空域飞行的单位或个人，必须与管制部门建立可靠的有线或无线通信联系，建立飞行计划申报备案制度。使用低空空域的航空器所属单位和主管部门应提前将航空器以及人员资格证明、飞行任务批件等有关文件报呈管制部门，按照规定申报备案飞行计划。
　　
　　（3）统筹军民航之间的矛盾。军事航空的特点是基数大、新装多、更新快、任务重、时间长、范围大。而通用航空根据使用者的不同，对空域的使用的高度，时间不固定，比如营利性的公司，私人飞机，飞行俱乐部等。我们在注重通用航空经济效益的同时，也要注重国防的大效益，所以根据这些特点必须重新调整不合理的空域结构和空管体制。“小机场，大分区”的规划，即在现有飞行管制分区的基础上，适当调整机场飞行区域范围，重新划设部队各类飞行空域，尽量降低航路、航线交叉程度，并且根据军航飞行性质和民航飞行情况划空域范围，包括上、下限和使用时限。这样便于飞行调配，又兼顾军民航双方的利益，从而为低空空域的划设留出了空间。我国空管体制改革目前尚处在第二阶段，即由军民航对空域进行联合管制。而空管改革的最终目标，第三阶段是由国家实施的统一管制。随着上海、北京终端区的建设的成功和军民航联合办公设想的实现，相信空域更有效、合理的使用且低空空域的开放是可以实现的。
　　
　　3.加强通用航空基础设施建设与运营管理的更新。目前我国民用机场152个，通用航空机场仅69个。因此，应以小型通航机场布局与建设、空情雷达网络和应急救援的需要，通过10-15年持续不懈的努力，构建能覆盖全国低空空域的、完善的先进基础设施体系。调整通用航空机场规划、建设标准，促进通用航空机场、运营基地和航空油料保障设施的投资与建设。简化通用航空飞机引进管理程序。研究将民航机场建设、空管建设与保障通用航空运营相挂钩的投资模式，制定与通用航空发展水平相适应的民用机场收费标准。研究建立专业技术人员的有序流动机制。
　　
　　总之，通用航空的发展也对现行体制提出一系列巨大难题，对管制工作提出了更高的要求，现行的航空管制的重点是在保障军航飞机的飞行和民航运输飞机的飞行，而对于通用航空飞行的保障相对薄弱；完善对通用航空的管理和产业链的开发，也是当前急需解决的问题。解决通用航空的发展中的问题已不仅是一种经济行为，更是社会行为，国家行为，所以我们必须在思想上和行为上与其发展相适应，满足通用航空发展的需要，为通用航空的大发展出谋划策。

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