以史为鉴 建国前后60年中国通航发展史分析

　　我国过去一直将使用通用航空器从事为为各种各类客户提供工业、农业、林业、牧业、渔业生产的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、海洋及环境监测、科学实验、教育训练文化体育及空中游览等飞行活动称为专业航空，直到1986年1月8日国务院发布的了《关于通用航空管理的暂行规定》，才正式将专业航空改称为通用航空，与国际上的常用名称取得一致。

　　本文分为三个内容：即建国前及建国后初期的里程碑活动；1952年-1985年实行计划经济管理体制时期，重点研究建国后至1985年时期的重要事件和产业政策所起到的作用以及对促进国民经济发展产生的效果；1986年以来的建立市场经济管理体制前期准备和正式实行时期，重点研究进入市场经济体制以来的事件过程及效果。

建国前及建国后初期的里程碑活动

　　史料显示，我国通用航空发展历程可以追溯到1912年，比当时的国际经济发达国家（如美国等）通用航空起步晚了十余年。我国航空界的先驱冯如先生设计和制造了我国第一架液冷式发动机的双翼飞机，这个令国人关注的举动具有十分重要的里程碑意义，可以被认定为我国早期通用航空发端的雏形。

　　1930年国民政府创办了规模很小的航空测量队，隶属于军事陆地测绘局领导，它的任务是采用航空摄影测量的办法绘制军事地形图，同时也承担水利、铁道、地质等部门委托的一些航测任务。后来水利、铁道、地质等部门也组建了航空摄影队伍。

　　1931年6月，浙江省水利局租用德国汉莎航空公司梅塞施米特M18-D型飞机，在钱塘江支流浦阳江进行的航空摄影，掀开了中国通用航空历史新的一页。到了1937年，全国已经拥有航摄飞机12架，但是所有的飞机和主要设备，都是由国外提供的。解放前夕，所有的航摄飞机、主要设备、部分航摄资料和技术人员被劫往台湾，使原本就弱小的通用航空产业更加脆弱。

　　1949年前，国民政府的通用航空产业尽管先后与美国、意大利等西方国家的航空工业有过一些接触和合作的经历，但由于器材零件和设备依赖进口，自身没有制造和运营的能力，直到解放前夕也没有建立起独立的通用航空产业的体系。

　　1949年10月1日新中国建国后，为了适应国民经济恢复和发展的需要，经过近2年的时间，在以苏联为首的社会主义阵营的物质和技术的支持和帮助下，于1951年开始重新组建自己的通用航空事业队伍。1951年5月，军委民航局首次使用1架C-46型飞机，连续两天41架次执行广州市防治蚊蝇危害的飞行任务，标志着新中国通用航空事业开始了新的篇章，具有十分重要的标志性意义。从此以后，通用航空迅速发展成为我国整个民航事业的重要一翼。

1952年-1985年实行计划经济管理模式时期

　　（一）国家宏观政策的制订与发布

　　这个时期国家处于战后的重建工作，鉴于当时的形势，还谈不上国家宏观产业政策（尽管在计划经济管理体制下没有产业政策一说，但事实上它是存在的）。中央政府采取了高度集中统一的管理方式，比较突出体现在宏观政策方面也是强调全国一盘棋，高度计划和高度执行，集中非常有限的人、财、物，去完成体现我国国家意志的项目。着重行政干预去体现国家政治决定，经济性方面的因素次之。虽然通用航空还没有列入重要位置，但是已经在发展航空工业和民航运营方面有所考虑，有关通用航空内容（如购置通用航空器、执行通用航空任务、建立飞行培训学校等）已经包含在航空工业发展的总体计划之中。此外，为了发展通用航空，国家还发布了一些带有针对性很强的决定、通知等文件，并且陆续在以后开始进行的历次五年发展规划中渐次展开和进行有关具体的内容。

　　（二）通用航空运营服务

　　1、组织机构建立和管理

　　国家民航局通用航空部门的主要职能是对全国通用航空实行全行业归口管理，在这个时期通用航空管理组织机构虽然几经变动，从总体上来说是逐步得到加强的。

　　1951年-1955年，民航局没有单独设立通用航空机构，由局商务处兼管通用航空业务工作；

　　1956年，民航局成立专业航空处；

　　1964年，民航总局成立二局专业航空处；

　　1969年-1977年总局二处专业航空处撤消，先与运输、计划合并为生产处，后生产处撤消，又与运输合并为国内业务局；

　　1978年，总局成立专业航空组；

　　1980年，总局成立专业航空局；

　　1982年，总局改为专业航空司。

　　1958年-1964年，民航各个地区管理局先后成立专业航空科，负责各个地区的通用航空飞行业务工作，北京管理局航测飞行大队肩负全国性的工业飞行任务。1964年以后，各个地区的通用航空组织机构基本上是按民航总局机构的变化进行相应调整的。

　　2、从业员工队伍建设

　　1952年，民航局在天津组建了国内第一个通用航空飞行队伍（即军委民航局航空农林队），配备10架于1951年从捷克共和国引进的爱罗-45型飞机，拥有员工60余人；

　　1955年，民航局在天津成立专业航空队；

　　1958年，民航局在天津将专业航空队改编为航测飞行大队；同年8月，该大队划归民航北京管理局管理，基地迁至北京；

　　1958年-1985年，民航通用飞行队伍日益壮大，已经初具规模。拥有民航工业航空服务公司及所属4个分公司、民航广州和上海直升机公司和以农林业飞行为主的12个专业飞行大队、两个独立飞行中队，分布在北京、天津、山西、湖南、黑龙江、广东、陕西、浙江、辽宁、河北、上海、吉林等全国19个省、市、自治区，共装备15种型号的通用飞机249架，以及相应的一整套专用设备，从业员工发展到6000多人。

　　3、服务范围及项目

　　1952年5月1日，为庆祝五一国际劳动节，中国民航首次派出1架由捷克共和国引进的爱罗-45型飞机，从天津机场调到牡丹江海浪机场，执行牡丹江地区的航空护林任务。之后，随着我国国民经济的迅速恢复和大规模经济建设的展开，各个部门、地区和单位对通用航空的需求日益增多，使通用航空的服务范围不断扩大，经营项目迅速增加。

　　从1953年开始到1985年，在全国多个地区进行了人工降水、航空摄影、航空造林、航空护林、航空探矿、播种造林、航空遥感、农林化飞行、陆地石油航空服务、海上运输与救护飞行服务等通用航空活动。

　　4、取得的成就

　　30年来，在各级党组织和人民政府的关怀和领导下，经过民航系统和广大用户的共同努力，通用航空取得了很大成就，1952年起步时当年飞行总量为959小时，截止到1985年，民航完成的通用飞行时数累计达到833，142小时（见表1），平均每年以12.6%的速度递增；财务收入累计达到70，292万元，上缴国家利润累计达到17，000多万元。

　　这个时期的1952年-1965年是新中国成立以来通用航空迎来的第一个黄金时期，平均每年作业达到15800小时以上。

　　1952年-1985年的总飞行量中，其中农林业飞行549，985小时，占通用飞行总时数的66%。对农作物、森林、果树和草原植被等喷洒药物面积7亿多亩。飞机播种造林面积2亿多亩，保存面积9千万亩，占全国解放后造林保存面积的16%，郁闭成林的有5000多万亩，成材始伐的有2200万亩。飞机播种牧草700多万亩，平均保苗率74%，航空护林平均每年巡护森林面积8亿亩。

表4.1：1952年-1985年通用航空飞行小时数统计

　　（三）通用航空飞行器企业及产品制造

　　1951年4月17日，中央人民政府革命军事委员会、政务院颁发《关于航空工业建设的决定》，并成立了航空工业管理委员会，吹响了进军航空工业的号角，这是新中国航空工业的开端，也是通用航空器研发的发端。

　　1951年5月17日，南昌飞机制造厂成立，为新中国成立后组建的第一个生产通用飞机的生产厂，现已发展成为大型企业集团-洪都飞机工业（集团）有限责任公司，其代表产品为运五系列飞机。

　　1952年4月1日，哈尔滨飞机制造厂成立，为新中国成立后组建的第二个生产通用飞机的生产厂，现已发展成为大型企业集团-哈尔滨飞机工业（集团）有限公司，其代表产品为直五系列、直六、直九系列、运十一、运十二系列。

　　1957年12月10日，南昌飞机制造厂试制的运五双翼多用途轻型活塞式飞机飞行成功。

　　1958年9月23日，由北京航空学院师生自行设计制造的轻型螺旋桨式轻型短途运输机“北京一号”首飞成功，这是中国历史上除“中运一号”、“中运二号”之后又一种自行研制的运输机，未投产。

　　1958年12月14日，哈尔滨飞机制造厂试制的直五直升机首飞成功。

　　1965年2月-3月，第三机械工业部决定贵州省成立三线建设办公室，后改为011基地，现在已发展成为大型工业企业-贵航集团公司，成为我国通用航空飞行器制造的生力军之一。

　　1969年11月22日，昌河机械厂成立，先后研制生产了直八、直十一等直升机，现已发展成为大型企业集团-昌河飞机工业（集团）有限公司，成为我国研制生产直升机的基地之一。

　　1970年5月5日，石家庄市红星机制造厂成立，承担运五飞机的批生产任务，1987年4月更名为航空工业部石家庄飞机制造厂。

　　（四）通用航空器的科学与研究

　　1956年1月21日，航空工业局制订《航空科学研究十二年规划》，计划分三个阶段建设17个航空科研及产品设计机构，建立起我国自己的完整独立的航空科学研究体系。

　　1960年11月13日，华中机械研究所成立，后改为中国特种飞行器设计研究所，主要从事水上飞机的研究与设计。

　　1968年3月20日，中国航空工业涡轮轴发动机研究所成立，主要研究开发中小型航空发动机、直升机减速传动系统等，现已改称为株州航空发动机研究所。

　　1969年12月15日，中国直升机设计研究所在景德镇成立，先后研制了直十一多用途直升机等系列飞机。

　　1982年7月14日，哈尔滨飞机公司研制的运121型飞机首飞成功

　　1982年8月8日，中国第一架载人超轻型飞机“蜜蜂”2号（单座）在北京航空学院研制成功并进行首飞。

　　1985年12月11日，中国直升机设计研究所和昌河飞机工业公司研制的直八直升机首飞成功。

　　（五）通用航空机场等基础性设施建设

　　1952年已经拥有专供通用航空生产作业的机场或者起降点40个。

　　到了1985年，已经建起通航机场60个，起降点300个。

　　（六）技术引进和初进国际市场

　　建国初期，百业待兴，加之以美国为首的诸列强进行围追堵截，试图切断新中国的技术来源和发展国民经济的一切可能的资源来源，在这个环境下，只能寄望以苏联为首的社会主义阵营国家（如苏联、捷克、东德、匈牙利等）成为新中国进行经济建设的主要帮助者和援助的提供者，由其提供建立通用航空产业必备的基础条件，进行通用航空运行的航空器、业务指导等，这样才使我国在很短的时间里迅速缩短了同国际社会的差距。

　　从1958年开始跻身国际通用航空运营服务市场，陆续为周边的相邻国家和地区如越南、朝鲜、老挝、澳门进行航空磁测、航空摄影等业务，并获得了广泛的认同。

　　（七）航空教育和培训

　　1952年10月25日，北京航空学院成立。1988年更名为北京航空航天大学。

　　1952年10月，南京航空高等专科学校（大学专科）成立，1956年改制为大学本科，1993年更名为南京航空航天大学。

　　1957年，西北工学院和华东航空学院两校合并，成立西北工业大学（1970年哈尔滨军事工程学院空军工程系并入该校）。

　　1958年中国民航局以天津训练大队为基础成立民航高级航校，现已发展成为中国民航大学。

　　1963年3月，中国民航高级航校在四川广汉成立。中国民航机械专科学校在天津成立。

　　此外，还有沈阳航空工业学校（后改为沈阳航空工业学院）、南昌航空工业学校（后改为南昌航空大学）、郑州航空工业学校（后改为郑州航空工业管理学院）等大专院校为通用航空事业培养和输送了大批人才。

　　（八）1952年-1985年实行计划经济管理模式的经验和教训

　　1、本时期的国内政治、社会和经济发展背景

　　①1978年中国共产党第十一届三中全会之前实行党的一元化领导，强调党的领导核心作用，特别坚持各项工作以阶级斗争为纲，强调政治工作的重要性，政治工作是一切经济工作的生命线。

　　②1978年12月份，中国共产党第十一届三中全会通过决议，将党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上来，实行改革开放的历史性决策，实现了战略重心的重大转变。

　　③1984年12月20日，中国共产党第十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出社会主义经济是以公有制为基础的有计划的商品经济，实现了党在经济理论上的新突破。经过1985年一年时间的准备，1986年进入实际操作阶段。

　　2、本时期通用航空行业的基本特点

　　①这个时期，实行的是国家垂直领导的国家管理模式，国民经济的宏观管理直接归属于中央政府的权力之下。通用航空产业也是如此，实行中央政府集中领导。

　　②建国初期，由于国家百废待兴，经济基础薄弱，采取了高积累、轻消费的方式发展国民经济，使得能够集中资金和技术力量发展我国的重要的工业部门，特别是航空工业和民用航空产业获得了特殊政策加以发展，同时也使通用航空产业在这个时期也拥有了一些基础。

　　③这个时期，国家民用航空为空军所管理，实行军事化建制，空域为空军独家管辖，由于管理一条线，横向和纵向之间的关系相对简单，通用航空产业发展速度相对较快。

　　④通用航空器的发展走的是引进（以苏联为首的社会主义阵营国家）和仿制的道路。

　　⑤运用唯物辩证法的观点，客观地评价1952年-1985年这三十三年间历史，可以肯定的是通用航空产业所走的道路是既有光明的一面又有曲折的一面，特别是遭受历次政治运动的严重冲击和受到极左路线的严重影响。但最终还是在各级党组织和人民政府的正确领导和关怀下，经过各界努力，这个产业还是从小到大，由点到面，迅速发展起来，已经建立起门类比较齐全的全国范围内的通用航空体系与服务网络，为国家建设提供了多方面的服务，做出了积极的贡献。

　　3、经验

　　①不断满足国家各个行业日益增长的需求，全面为广大用户服务，是通用航空工作的基本任务。

　　②改革管理体制，坚定不移地走企业化道路，是通用航空发展的正确方向。

　　③加强科学研究和应用，大力推行技术进步，是提高通用航空工作水平的关键环节。

　　④加强队伍建设，提高队伍素质水平，是发展通用航空事业的重要保证。

　　⑤历史数据显示，通用航空事业初创时期，国家集中人、财、物，发展重点项目，是国家意志的体现，并为日后通用航空事业的发展奠定了坚实的基础。

　　⑥实践证明，建立健全组织机构，对于加强通用航空工作，发展通用飞行生产，是非常重要的组织保证。

　　4、教训

　　①党政不分、政企不分，以党代政，往往是以党内文件发布行政管理文件，造成企业行政化，是党政机关的附属物。

　　②通用航空产业的市场需求，是通过行政任务反映出来，使用行政命令来执行任务，供需双方之间不是经济关系，用行政手段解决问题。

　　③仅凭带有局部性的政策去发展通用航空产业，没有按价值规律发展通用航空产业，在国家宏观综合管理部门层面从来没有出台一部完整的能够指导发展方向的通用航空产业政策和中长期发展规划。

　　④没有按照客观经济规律的要求去管理企业和发展企业，发展到一定阶段后，积聚已久的更深层次的矛盾就会爆发出来。

　　⑤仅凭高昂的革命情绪、战斗精神和一时的冲动，提出一些不切合实际的口号和目标，往往会产生脱离实际和浮夸的现象，产生不利影响，严重影响日后发展。

　　⑥高层管理机构反复更迭，极不稳定，也是影响通用航空事业快速发展的一个因素。

　　⑦国家更加重视运输航空，政策也倾斜于运输航空，通用航空逐渐沦为运输航空的附属品。

　　三、1986年以来的建立市场经济管理体制前期准备和正式实行时期

　　（一）国家宏观政策管理的调整

　　这个时期还延续原有的一些政策，没有出台完整的可以推动、促进通用航空产业发展的国家政策，例如：低空空域开放、减免飞机进口环节税赋、购置通用航空飞机的贴息贷款等，仅仅是出台了一些修修补补的范围较小的相关规定等政策。

　　在国家相关部门政策层面，作为通用航空的服务对象，国家林业部、林业局等相关部门从本部门角度出发，制订和实施了一些有利于通用航空发展的相关政策。例如：农业部已在部分地区已经将购置农业航空器列入农业机具补贴范围；国家林业局为加强森林消防工作，自2007年开始加大了航空护林的经费投入，将作业飞行小时费用提高了一倍。

　　在国家民航局政策层面，1996年1月31日，中国民用航空局（前民航局）党委下发了《关于发展通用航空若干问题的决定》（民航党发【1996】07号，简称25条），从提高对通用航空的重视程度、加强通用航空行业管理机构设置、设立通用航空基金、改善通用航空保障条件等方面提出了明确的指导思想和具体措施。该决定出台后，有效地扭转了自1990年代初期以来，我国通用航空运营持续萎缩和滑坡的局面，为进入新世纪以来通用航空的发展奠定了基础。

　　2007年12月份，国家民航局下发了《民航东北地区通用航空政策试点工作实施办法》，在民航东北地区开展通用航空政策试点工作。

　　2009年12月23日，国家民航局以民航发【2009】101号文下发了《关于印发加快通用航空发展有关措施的通知》。

　　尽管还没有权威部门制订出完整的国家通用航空产业政策，但是国家民航局在行业管理方面按照国务院的授权，已经承担起了部分职能，开始有意识地出台一些“决定”、“办法”和“意见”之类的文件，有些已经开始运行起来，扭转颓废蔓延趋势。

　　（二）通用航空运营服务

　　1、管理组织机构建设

　　经过2003年民航行政管理体制改革后，目前民航行政管理体系包括民航局、民航地区管理局（华北、西北、华东、中南、东北、西南和新疆地区管理局）、33个省（区、市）航空安全监督管理办公室。管理机构分为民航局和闵行地区管理局两级，航空安全监督管理办公室为民航地区管理局的派出机构。民航局的主要职责定位于民用航空的安全管理、市场管理、宏观调控、空中交通管理和对外关系五个方面，而每个职能中都包含着通用航空的管理内容。

　　2、从业员工队伍

　　大批飞行员和机务人员被抽调到运输航空领域，从业人员开始逐渐减少 。

　　3、服务范围

　　除了传统服务内容外，开始增加了公务、海上石油、抢险救灾等新的服务内容。

　　4、取得的成就

　　在各级党组织和人民政府的关怀和领导下，经过民航系统和广大用户的共同努力，通用航空发生了巨大的变化，1986年飞行总量为44022小时，截止到2007年，民航完成的通用飞行时数累计达到小时（见表4.2），平均每年以12.6%的速度递增。

　　通用航空飞行小时从1952年的近1000小时，发展到2007年的114100小时，增长80多倍。通用航空飞行器达到800多架（机型有运5、运8、运12、农5等），通用航空公司达到80多家。但是从通用航空几十年的发展过程来看，我国通用航空发展也是不均衡的，中间有波折和起伏，部分也有一些创新和提高。

表4.2 ：1986年-2007年通用航空飞行小时数统计

　　（三）通用航空飞行器企业及产品制造

　　除了原有的一些生产厂家研制新机型外，又增加了一些新的厂家研制和生产新机型。

　　1、山东省滨州地区同奥地利钻石飞机公司合作，成立山东滨奥飞机制造有限公司，成功研制出钻石系列超轻型飞机，并获得了国家民航管理部门颁发的适航证

　　2、1992年1月16日，哈尔滨飞机制造公司研制的直九直升机首飞成功。

　　3、1994年4月石家庄飞机制造厂更名为石家庄飞机制造公司，2001年4月改制为石家庄飞机工业有限责任公司。主要从事中小型通用飞机研制生产，是国内通用飞机的专业化整机生产厂之一。中航工业石家庄飞机公司研制了小鹰-500型飞机。

　　4、中航工业沈阳飞机工业（集团）有限公司1997年开始涉足通用航空领域，2009年9月17日，研制生产的我国第一架L162轻型运动飞机首飞成功，9月29日正式交付用户。

　　（四）中国通用航空产业目前的基本现状

　　到目前为止，总体概况可以概括描述为：“在国际市场上属于欠发达的通用航空国度，即使与部分发展中国家相比也是如此，在国内同其他行业相比（如汽车行业和钢铁行业）是属于萎缩性的行业”。

　　1、我国通用航空基础数据

　　①按中国民航局的统计数据，1979年我国通用飞机作业量（不含培训飞行）为39739小时，此后一直到2000年，飞行作业量都在徘徊4万小时左右。2007年达到11万多小时，8年时间内年增长率约14%。详见表4.3。

表4.3：2000-2007年中国通用航空器数量和通用航空

飞行作业量（飞行小时）增长情况

　　注：*通用航空年作业量统计数据中未包括飞行培训飞行量，按国际通用标准应将其计算内，我国飞行培训业务年飞行量约占当年通用航空年飞行量的40%~50%，所以上述作业量统计数据大约仅为总量的60%-50%。

　　②截止到2007年底，全国拥有通用航空企业88家，有飞行、机务、签派等专业技术人员3201人，从业人员约超过8000人，通用飞机总数807架；全年作业飞行量达到114170小时，比2007年增长12%。按国际民航组织（ICAO）标准，含培训飞行时间，通用航空飞行作业量约22万多小时；通用航空机场70个，通用航空临时机场（起降点）329个。市场规模约为22亿元。

　　2、国内外通用航空对比显示，中国通用航空行业仍保持自2005年以来的快速增长。

　　以上数据显示我国通用航空产业发展有良好的势头，但如表1的数据显示出规模和发展速度同运输航空有差距。根据国内外民用航空发展的惯例，通用航空和运输航空发展在比较均衡的情况下两者的航空器比例约为10∶1，而我国只有约0.6∶1，比例严重失调，参见表4.4和表4.5。

表4.4：部分国家经济状况和通用航空发展情况对比表

表4.5：国内外通用航空产业状况对比

　　注：（1）资料/数据来源：GAMA 2007 General Aviation Statical Databook & Industry Outlook（其中含一些引用FAA等机构的数据）；（2）除国际民航组织（ICAO）统计数据外，统计截至2006年底/2007年底；（3）*国际民航组织统计数据时间1997年底，通用飞机数量不包括实验类和超轻型等通用飞机，以及滑翔机和浮空器类通用航空飞行器，1997年后ICAO不再进行统计；（5）**通用航空机场包括临时起降点/简易起降场地，美国为所有机场数量。

　　表3中的数据显示我国不仅落后于美欧发达国家，也落后于一些发展中国家。

　　3、国内市场前景预计

　　根据国家民航局政策法规司的预测和规划数据，2007-2010年期间，预计通用航空年作业量及总飞行量年均增长速度为15%，2010年通用飞机年飞行总量达到35万小时（其中作业飞行约17万小时），通用航空飞行器总数约2500架（其中作业飞机约1230架）。到2027年未来的近20年，中国（不包括港澳台地区）将新增民用运输机约3000-4000架，民用运输机保有量将达到约4000-5000架。按运输机与通用飞机1∶3-5的保守比例估算，通用飞机的总数将达到12000-25000架。

　　（四）、中国通用航空发展状况的基本特征

　　1、小基数基础上的较快增长

　　从市场规模及其增长情况上考察，中国通用航空近几年正以每年两位数的速度持续增长（见图4.1）。从2001年到2007年，通用航空器数量已经从296架增长到了807架，年均增长率达14%。与此同时，通用航空作业飞行小时数番了近一翻，从56000小时增加到114600小时，复合年增长率为11.9%，是同期全球增长速度的最高水平。由此说明两个问题：

　　其一，说明通用航空的快速增长期即将到来。考察通用航空产业发展史和通用航空产业生命周期，结合中国幅员辽阔和通用航空运营规模的小基数这一实际发现，中国通用航空产业正处于产业生命周期的培育期向成长期过渡的阶段。

　　其二，我们的基数太小，远远不能满足发展的需要。

　　图4.1

　　2、用于公益和工农业生产的通用航空飞行占有较大比例

　　从2007年的数据考察发现，中国通用航空飞行小时数中用于工、农、林作业占到除飞行培训之外的全部飞行小时数的86.3%，加上诸如人工降雨、航空护林等（准）公益飞行（大约12.7%），作业飞行时间占到除飞行培训时数的99.4%，而私人飞行、商业飞行、休闲娱乐等飞行时间仅占到总飞行时数的0.6%（见图4.2）。

　　图4.2 2007年飞行作业市场细分的分布图（转引自《中国通用航空发展报告（2008）》

　　3、国产航空器所占份额越来越少

　　通用航空所用的航空器种类繁多，从高价值的商务航空器（business aircraft）到较为低端的滑翔伞（para-glider）和悬挂式滑翔机（hang glider）、热气球等。目前为止，中国在通用航空器制造领域的技术仍限于基础性的低端制造技术领域。例如，Y11、Y5和N5-A，这些航空器主要用于培训及农业应用以及直升机诸如Z11等主要用于工业应用。而在高价值的商务航空器制造领域尚未涉足，致使中国通用航空器大多数依赖于国外进口（见图4.3、4.4）

　　截至2007年底，中国共有通用航空807架，其中55%由外国制造（具体分布见下列各图）。绝大部分中国制造的飞机由中航集团制造的活塞式发动机飞机。而更为高级涡桨飞机，绝大多数都由外国制造商生产，如Cessna，Diamond和Hawker-Beechcraft。

　　图4.3 国内通用航空直升机（2007，按机型分类，资料来源于《中国通用发展报告（2008）》）

　　图4.4 国内通用航空固定翼（2007，按机型分类，资料来源于《中国通用发展报告（2008）》）

　　4、通用航空机场集中于东部地区

　　“十一五”期间，中国通用航空保持了较快速度的增长，通用航空机场数也不断增加。到2008年底，通用航空机场70个（见图4.5），通用航空临时机场（起降点）329个。机场区域分布还很不均匀，东部地区机场密度是全国平均水平的4.3倍，中部是全国平均水平的1.5倍，东北地区机场密度与全国水平大致相当，而西部地区的密度不到全国平均水平的2/3。

　　图4.5 国内通用航空机场分布（资料来源于《中国通用发展报告（2008）》）

　　按照现有的通用航空机场分布，很难满足空域低空开放后的通用航空增长，急需国家、地方和个人共同投资大面积地新建。与此同时，机场建设速度很慢。2005年时，中国有通用航空机场68个，四年过去了才建成机场2个，这还是在两个临时起降点基础上扩改建而来。这与中国广袤的国土和社会经济发展水平不相适应。同时300多个临时起降并非用于航空交通而主要用于农林业活动，并且只能在日渐VFR使用，很多临时期间带和机场条件不理性，缺乏必要的基本设施和能力。即使现有的机场和临时降落点上，平均每个每个月只有6个航班不到，这主要是因为目前没有实际上的通用航空运营。当然，到底是通用航空需求的缺乏导致机场建设动力的缺乏，还是机场网络布局和设施的缺乏导致通用航空需求的压制，到目前为止尚无定论。

　　（五）通用航空公司的发展

　　1987年2月11日，中国第一家通用航空公司-哈尔滨飞机制造公司飞龙专业航空公司成立并进行运营，到目前为止已有88家通用航空运营企业。

　　（六）通用航空机场等基础性设施建设

　　1986年以来，由于受大环境的影响，通用航空机场和起降点等基础性设施建设进展缓慢，基本上维持原有已建的通用航空机场和起降点数量。

　　（七）通用航空产业发展基地建设

　　中航工业集团在天津设立直升机基地；

　　西安在阎良设立航空高技术渭南通用飞机产业基地；

　　山东滨州在大高设立通用航空城；

　　江西南昌设立低空无人驾驶飞机科技工业园；

　　沈阳建设通用航空研发、制造及服务基地；

　　中航工业在广东珠海建设航空产业园。

　　（八）航空教育和培训

　　除了民航局所属的院校外，国内著名的航空大学（如北京、南京、西北工业大学等）开始建立民航学院，相当一部分毕业生投身于民航事业，其中也包括通用航空产业。

　　（九）国际合作

　　这个时期，在航空器研发制造、教育、抢险救灾等开始出现了同国外合作的动向。经济发达国家开始逐步进入这个领域。

　　（十）1986年以来的经验和教训

　　1、本时期主要的社会和经济发展背景要点

　　①1987年10月25日-11月1日，中国共产党第十三次代表大会提出了社会主义初级阶段的理论，阐述了社会主义初级阶段的“一个中心、两个基本点”的基本路线，制订了到21世纪中叶分三步走、实现现代化的战略。

　　②1992年1月18日-2月21日，邓小平同志视察南方部分地区并发表讲话，精辟分析了国内外形势，科学总结了十一届三中全会以来党的基本实践和基本经验，明确回答了长期困扰和束缚人们思想的许多重大认识问题。

　　③1993年11月11日-14日，中国共产党第十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济管理体制的决定》决议，勾画了社会主义市场经济体制的基本框架。

　　④2003年10月11日-14日，中国共产党第十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》决议，提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观和“五个统筹”的思想，明确了完善社会主义市场经济体制的目标和主要任务。

　　2、本时期通用航空产业的基本特点

　　①这个时期的主要标志就是从党政不分和直接的行政管理向经济管理方面转变，特征就是开始尊重客观规律，一切以经济效益为核心。集中反映在提高认识，认清形势，积极发展通用航空；保持和发展通用航空骨干队伍，鼓励和支持各方兴办通用航空；深化改革，转换机制，搞活通用航空企业；继续采取扶持政策，创造良好的经营环境；加强和完善通用航空的行业管理，保证通用航空的健康发展等方面。

　　实行社会主义市场经济管理体制后，市场的发展，或者说市场经济的规律越来越成为通用航空产业发展的主导。市场经济的孕育和发展，冲破了传统经济的局限性，在前所未有的更广阔的范围内重新对原有分工重新洗牌。

　　②通用航空器的研制和生产从仿制逐步走向自行设计，逐渐摆脱单纯引进-仿制的方式。

　　③通用航空的宏观管理也发生了显著变化，民用航空局脱离了空军的垂直直接管理，演变成为国务院直接管理的行业管理部门，通用航空产业开始出现独立经营、自负盈亏的经济组织，不再是行政机关的附属物。

　　③通用航空产业的市场需求，从行政任务中直接分离出来，不再使用下达行政命令执行，演变成直接的消费者和供应方之间的经济关系，用经济手段解决问题。

　　④国家经济发达地区和工业基础比较好的地区同经济欠发达地区和工业基础比较弱的地区之间的差异表现的十分明显，如浙江地区和东北地区的通用航空活动（特别是黑龙江省和内蒙古自治区的大小兴安岭林区的深林防护）十分频繁，西北地区的通用航空活动（新疆除外）就相对少一些。

　　⑤客观的评价：本时期的通用航空产业对比1985年前下降了许多，也不太重视通用航空产业，管理机构一再缩编，也没有出台什么新的产业政策，民航局可以找各种理由拒绝购买中航工业集团研制生产的通用航空器。

　　3、存在的主要问题

　　①整体规划需要与部门割据管理体制之间矛盾突出

　　在中国，对通用航空的认识存在两种趋向：一方面，在国家意识里没有将通用航空视作为支持民用航空发展的基础产业，没有充分认识通用航空在服务于国民经济的特殊作用，没有纳入国家整体战略发展规划，通用航空难于发挥其应有的作业。这一点在2008年的诸多自然灾害，特别是4.12地震灾害之后表现的更为明显；另一方面，在普通大众心目中将通用航空看作是有钱人的打发休闲时光的奢侈品，民众航空文化意识淡薄。总之，在中国对于通用航空的经济社会价值的认知度较低。

　　②没有从产业链的角度整体规划通用航空的发展

　　通用航空作为基础性、先导性、具有带动性作用的产业，其经济社会效益巨大。在国外，通用航空产业投入产出比为1：10，就业带动比为1：12，可以成为拉动国民经济发展的新的经济增长点，并能开辟出广阔的投资领域和巨大的消费市场。作为高前向、高后向及高侧向关联的行业，通用航空产业包括3条核心产业链条和3个关联产业集群。发展通用航空可拉动机械、电子、材料、信息、能源、教育等十几个相关产业的发展，对经济的直接和间接贡献明显。

　　通用航空产业链特性要求其发展需要自上而下、由高到低统筹规划，且规划应该体现整体性、层次性，遵循适度超前性。但是，“十一·五”期间，无论从国家层面还是民航局都没有关于通用航空发展完整的规划，即使有关于通用航空的部门专项规划，也难以与整个产业链的整体发展统筹协调，民航局在“十一五”规划中描述通用航空的发展方向，但没有编制完成既定规划目标的通用航空专项规划内容，规划的缺失成为目前通用航空面临的最大问题。

　　③、通用航空发展缺乏组织保障

　　通用航空业涉及面广，相关的管理部门多，作为行业管理部门，民航局在组织协调过程中受权利所限，难以协调诸多部门，如空域、航油生产、购机税费等。这就需要在国家层面有一个常设机构，统一协调各部委和相关部门，重点解决通用航空发展中的问题。

　　与此同时，行业管理体制尚在摸索。民航局长期缺乏固定的对口专业司来统筹管理通用航空事宜。没有形成自上而下清晰的管理体制和管理机构。没有专门的机构、缺乏专业的行业管理人员使得行业的发展缺少强有力的组织保障。

　　④、扶持通用航空发展的产业政策力度不够

　　产业的良性发展需要有优秀的产业政策作保证。国内通用航空企业规模偏小，最大的企业中信海直的机队规模也就34架直升机。小企业带来规模不经济，造成了社会资源的浪费。需要有鲜明的产业组织政策推动和正确引导行业内的企业实施联合、兼并、重组，通过资本市场实现资源优化配置和制度创新。

　　作为国民经济的基础性产业，通用航空对国民经济和社会发展难以用货币做出准确的衡量。因此，通用航空的生产经营部门和运营企业也就难以确定一个具体的标准来向社会及其它有关部门索取补偿。通用航空所提供的这些好处无形中无偿地“外溢”到社会各个部门中，体现出很强的正外部性。正是由于通用航空的正外部性以及处于生长期的幼稚产业，需要国家干预，制定有利于行业发展的财经政策，包括补贴政策、贴息贷款、投资政策等。而目前无论是国家还是民航局，自2003年以后，再也没有支持通用航空发展的资金和基金。通用航空依靠行业自身的扩大再生产已经很难，成为制约和影响行业发展的关键问题之一。

　　⑤、通用航空供需矛盾突出

　　通用航空经常性作业项目缺口巨大，据有关部门测算，2008年通用航空作业服务能力不足，通用航空服务飞机缺口共计166架以上。如图4.6所示。

　　图：图4.6 通用航空服务飞机缺口

　　⑥、通用航空与公共运输航空发展严重失衡

　　本应成为民航发展基础的通用航空，在中国呈现倒金字塔结构，通用航空的基础设施、人才、技术和资金的薄弱，将严重制约中国民航业整体由量向质转变（见表4.6）。

表4.6　中国国内通用航空与运输航空的比较（截止2008年底）

　　⑦ 通用航空所需资源严重紧缺

　　通用航空发展离不开空域、人才等要素资源作为保障，但是这恰恰是中国通用航空的最为短缺的要素。

　　由于考虑到飞行安全及国家安全，超过80%的空域由中央军事委员会牢牢控制。根据CCAR-71，在中国的空域被划分为四个类别（A、B、C和D）。空域的技术要求与ICAO标准一致。然而，这些空域并没有进一步划分为E、F或G类，而这些类别的空域受控制较少且对于支持通用航空活动至关重要（在通用航空比较发达的国家，绝大多数通用航空行为都会在E类空域进行）。

　　同时，通用航空飞行受国家政治活动影响较多，低空禁飞问题对通用航空企业的活动带来极大的经济损失。以华北地区为例，由于所在区域的特殊性，政治活动限制企业飞行的影响更加明显。通用航空单位在不能执行已签订作业合同的赔偿问题，在市场经济下，企业运营过程中签订的飞行作业合同，如因通用航空单位自身原因不能飞行肯定是违约的，需支付赔偿金的。但由于政府部门的行政命令如奥运会或其他政治活动为了安保限制飞行等情况，造成的通用航空单位违约支付赔偿金的，相关职能部门不能够给通用航空单位出具证明，说明情况，使企业因不能履约而支付违约金，无形中加重了企业负担。

　　通用航空人才培养渠道不畅，市场化人才培养的良性机制没有形成。现有的通用航空的飞行员来源主要以军队转业、航空体育运动学校及航空俱乐部以及通用航空企业自身培养等渠道为主。在上述渠道中，自2005年民航总局与空军明确要求飞行员军转民需提交推荐函以来，通用航空引进空军转业人员的成本大为提高；民航飞行院校及培训机构培养均以航空运输为主，通用航空来源有限，且成本过高，专业人员培训费用昂贵，导致企业支付困难，以东方通航为例，一年的培训费用就有500多万。有些企业为培养飞行员买单后，在民航飞行员短缺的大环境下，飞行员没有为企业工作就跳槽，造成企业人财两空。

　　中国私用飞行驾驶执照培训一度兴旺，部分通用航空企业引进私照人员进行培训后，有效地补充了所需的飞行员，但民航相关规章修订后，通用航空企业自培、或招收持私用飞行驾驶执照人员进行再培养受到严格限制。通用航空面临飞行员培养渠道不畅，人员短缺，流失严重（向航空运输企业流动）的严峻问题。

　　⑧ 政策法规等环境因素存在诸多制约通用航空发展的方面

　　法律法规体系是影响通用航空发展的关键性问题。近年来，中国建立健全通用航空经济管理制度，制定了一些关于通用航空的法律规范，初步形成了通用航空法律法规体系。

　　就目前的通用航空法规体系看，存在以下问题：标准体系不够完整和系统，结构不尽合理；除《民用航空法》外，有关通用航空的法律规范仅限于法规规章以及标准，法律层次不高；以运输航空的标准对待通用航空；通用航空器进口涉及关税及增值税过高；

　　⑨机场规划、布局、建设滞后

　　“十一五”期间，中国通用航空机场（包括临时起降点）398个。机场区域分布很不均匀，东部地区机场密度是全国平均水平的4.3倍，中部是全国平均水平的1.5倍，东北地区机场密度与全国水平大致相当，而西部地区的密度不到全国平均水平的2/3。按照现有的通用航空机场分布，很难满足空域低空开放后的通用航空增长，急需国家、地方和个人共同投资大面积地新建。与此同时，机场建设速度很慢。2005年时，中国有通用航空机场68个，四年过去了才建成机场2个，这还是在两个临时起降点基础上扩改建而来。这与中国广袤的国土和社会经济发展水平不相适应。同时，300多个临时起降并非用于航空交通而主要用于农林业活动，缺乏必要的基本设施和能力。即使现有的机场和临时降落点上，平均每个每个月只有6个航班不到，这主要是因为目前没有实际上的通用航空运营。

　　目前中国对航空运输机场建设投入大量资金，但长期以来忽视了通用航空机场建设。通用航空机场建设、管理长期沿用航空运输机场标准，审批层次过高，周期过长。中国已有民营企业或个人尝试投资兴建通用航空机场，但鲜有成功的先例。同时，中国国土辽阔，地域跨度大，自然灾害频发。目前中国应急救援体系迫切需要在全国范围内部署通用航空机场网络，尚缺乏国家明确的扶持政策。

　　⑩航油供应困难

　　通用航空的航油保障渠道狭窄，95#、100#航空汽油只有兰州炼油厂生产，供应困难，并且只接受大批量的定产。通用航空企业没有这个能力与资金，很难自建储油设施，迫切需要社会资金投资航油供应市场及联储联运服务。

　　⑾缺乏低空飞行服务保障能力

　　飞行服务站（FSS）类似运输航空公司的“运控中心”，专门从事小型通用公司及私人驾驶员的航行保障工作，可以满足通用航空尤其是私人驾驶员安全飞行的需要，全美设有180个飞行服务站和58个自动飞行服务站（AFSS）。中国针对向通用航空飞行人员提供天气讲解、飞行计划申请以及飞行动态跟踪服务几乎是空白。这也给低空开放提出了挑战。

　　⑿市场准入和价格形成机制不利通用航空的发展

　　企业市场准入门槛较高国家对通用航空实行严格的市场准入制度，未经中国民用航空总局或其设立的民航地区管理局批准，取得经营许可权，任何单位和个人不得擅自筹建通用航空企业、购租通用航空器、从事通用航空经营活动。以目前的各地区管理局的审批过程看，审批周期长，程序复杂，不利于行业的发展。

　　此外，对已具有通用航空经营许可权的企业，国家对其营运资质有严格的规定。根据《通用航空企业审批管理规定》（民航总局令102号），通用航空的经营项目划分为甲类、乙类、丙类三类。通用航空企业只能在其规定的营业范围内从事通用航空作业活动，不得超出经营范围，这都进一步加深了供需矛盾。

　　通用航空价格机制没有形成。通用航空的价格问题包括作业价格以及机场使用收费价格两个方面。作业价格目前仍沿用1994年通用航空作业收费标准，远落后于航材、燃油及人工等成本的增长幅度；现行民用机场收费标准调整后，价格提高幅度较大。虽经协调通用航空使用民用机场的收费标准暂执行2002年民航总局财务司下发文件的标准，仍有待干进一步明确。

　　4、主要经验

　　①1980年3月，国务院、中央军委发出《关于民航总局不再归空军代管的通知》，决定民航总局划归国务院领导。这对于加速民航系统开放，走市场化道路，促进通用航空产业发展起到了重要的作用。

　　②坚持国际合作，对于解放思想，加速发展起到了重要作用，是一条我国通用航空产业发展的捷径之路；

　　③开始走市场化、企业化、专业化和产业化发展之路，更多的依靠经济方法和手段是发展我国通用航空产业必经之路；

　　④区域经济的迅猛发展，具有十分重要的意义，对通用航空产业进步产生了重要影响，融入区域经济发展之中，是牵引通用航空产业进一步发展的引擎。

　　⑤通过过往数次自然灾害等应急公共事件的洗礼，通用航空发展落后和迟缓从停留在业界的诉求层面，逐渐上升为牵动社会各个层面灵魂的痛楚。作为一个关乎国计民生的基础性产业和成长性可培育产业之一，大力促进通用航空全面发展已成为社会各界和各级政府的共识。

　　5、主要教训

　　①通用航空产业一直被笼罩在运输航空之下，不能更直接的和市场经济接轨，直接压抑了通用航

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